Délibéré du Tribunal Administratif de Montreuil, annulant l'arrété du 6 mars 2013.

TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE MONTREUIL
N°1310196
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COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE
L’AEROPORT DU BOURGET
COMMUNE DE DRANCY
COMMUNE DU BOURGET
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M. L'hôte
Rapporteur
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M. Verrièle
Rapporteur public
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Audience du 27 novembre 2014
Lecture du 11 décembre 2014
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65-01-005-05-02
65-01-04
65-01-05
C +
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
Le Tribunal administratif de Montreuil
(2ème chambre)
Vu la requête, enregistrée le 9 octobre 2013, présentée pour la COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU BOURGET, représentée par son président en
exercice, élisant domicile en cette qualité BP 149 au Bourget (93350), pour la COMMUNE DE
DRANCY, représentée par son maire en exercice, élisant domicile en cette qualité place de
l’Hôtel de Ville BP 76 à Drancy (93700) et pour la COMMUNE DU BOURGET, représentée
par son maire en exercice, élisant domicile en cette qualité 65 avenue de la Division Leclerc au
Bourget (93350), par Me Goutal ; la COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE
L’AEROPORT DU BOURGET, la COMMUNE DE DRANCY et la COMMUNE DU
BOURGET demandent au Tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 6 mars 2013 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a
donné acte à Réseau ferré de France (RFF) de son étude de dangers et a édicté diverses
prescriptions pour l’aménagement et l'exploitation de la gare de triage du Bourget, sur les
communes de Drancy et du Blanc-Mesnil ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 500 euros au titre de l’article
L. 761-1 du code de justice administrative ;
La COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU BOURGET, la
COMMUNE DE DRANCY et la COMMUNE DU BOURGET soutiennent que l’arrêté attaqué,
à défaut de participation du public, a été pris au terme d’une procédure irrégulière et en
méconnaissance des dispositions de l’article 7 de la Charte de l’environnement ainsi que des
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articles L. 120-1 et L. 551-3 du code de l’environnement ; qu’il a été pris en méconnaissance des
dispositions de l’article R. 551-6-1 du code de l’environnement en ce que, d’une part, les
prescriptions d’exploitation relatives aux mesures d’urgence applicables à la gare de triage de
Drancy-Le Bourget ne sont pas mentionnées et, d’autre part, les obligations en matière
d’information et d’alerte des personnes susceptibles d’être affectées par un accident des dangers
encourus, des mesures de sécurité et du comportement à adopter sont incomplètes ; qu’en
particulier, de telles obligations auraient dû être prévues pour les communes sur le territoire
desquelles la gare de triage est implantée ; que les prescriptions de l’arrêté en litige ne sont pas
adaptées aux risques constatés dans l’étude de dangers, en violation des dispositions de l’article
L. 551-3 du code de l’environnement ; que l’arrêté est ainsi entaché d’une erreur manifeste
d’appréciation ; que l’étude de dangers est insuffisante, au regard des dispositions de l’article
L. 551-2 du code de l’environnement, en ce que, d’une part, le faisceau relais dénommé
« Chantier de Bobigny » et le faisceau dit « d’attente Nord » (FAN) n’ont pas été intégrés dans le
périmètre de l’étude et, d’autre part, les feux de nappe, les matières infectieuses, les effets des
rayonnements ionisants et les effets domino n’ont pas été pris en compte ;
Vu la décision attaquée ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 janvier 2014, présenté par le préfet de la
Seine-Saint-Denis, qui conclut au rejet de la requête ;
Il fait valoir que le moyen tiré du défaut de participation du public n’est pas opposable à
son arrêté dès lors qu’il s’agit d’une décision individuelle et qu’à supposer qu’elle revête un
caractère règlementaire, elle est sans incidence et n’a pas d’effet direct sur l’environnement, mais
a trait uniquement à des enjeux de sécurité publique ; que les prescriptions relatives aux mesures
d’urgence ont été prises conformément aux dispositions de l’article L. 551-3 du code de
l’environnement ; que les mesures d’alerte et d’information sont décrites dans l’étude de dangers
et détaillées dans le plan d’urgence interne (PUI) ; qu’il a suffisamment fait usage de ses
pouvoirs de police spéciale en donnant acte à Réseau ferré de France (RFF) de son étude de
dangers dont la conclusion est l’acceptabilité de la gare de triage dans son environnement actuel ;
que le faisceau d’attente « Chantier de Bobigny » n’entre pas dans le périmètre de l’étude de
dangers en ce qu’il ne fait pas partie de la gare de triage et qu’aucune activité de tri n’y est
exercée ; qu’en outre, il n’a pas à faire l’objet d’une étude de dangers dédiée dès lors qu’il ne
compte en moyenne que 39 wagons de matières dangereuses présents simultanément, soit un
nombre inférieur au seuil de 50 wagons fixé par l’article R. 551-8 du code de l’environnement ;
que, s’agissant de la prise en compte des phénomènes dangereux, il a prescrit la mise en oeuvre
immédiate de la règlementation applicable à cette gare afin de diminuer l’impact sur les
populations et se doter des moyens d’actions en cas d’accident ;
Vu, en date du 7 juillet 2014, l’avis envoyé aux parties, en application des dispositions
de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant que l’affaire était
susceptible d’être inscrite au rôle d’une audience du 4ème trimestre de l’année 2014 et que la
clôture d’instruction était susceptible d’intervenir à compter du 20 août 2014 ;
Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 14 août 2014, présenté pour la
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU BOURGET, la COMMUNE
DE DRANCY et la COMMUNE DU BOURGET, par Me Goutal, qui concluent aux mêmes fins
que leur requête initiale ;
La COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU BOURGET, la
COMMUNE DE DRANCY et la COMMUNE DU BOURGET ajoutent, s’agissant des
prescriptions de l’article R. 551-6-1 du code de l’environnement, qu’en se bornant à renvoyer à
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l’étude de dangers et au PUI, dont l’arrêté attaqué prescrit la révision sous trois mois, le préfet
admet sa carence dans l’exercice de ses pouvoirs de police spéciale ; qu’en outre, la définition
par l’exploitant, en collaboration avec la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), des
moyens nécessaires en cas d’incident ou d’accident, n’est pas satisfaisante dès lors que le préfet
s’est contenté de prévoir l’établissement d’une liste de ces moyens sans même envisager leur
contrôle ; que s’agissant de l’information et de l’alerte des personnes susceptibles d’être
affectées par un accident, le préfet se borne à renvoyer une nouvelle fois à l’étude de dangers ;
qu’enfin le plan particulier d’intervention (PPI) ne pallie pas cette carence dès lors qu’il s’agit
d’un acte de mise en oeuvre et non de substitution de l’arrêté litigieux ; que le PPI, prescrit par un
arrêté en date du 2 octobre 2012, n’a d’ailleurs pas encore été établi ; qu’en l’absence de ce PPI,
l’annonce par la SNCF, au cours d’une réunion tenue au cours du mois de juillet 2013 avec le
préfet et RFF, de la constitution en interne d’une cellule dédiée à l’appréciation, en cas
d’incident, de la nécessité d’appeler les services d’incendie et de secours, permet de constater
que le préfet a renoncé à imposer des contraintes à RFF et à la SNCF en matière d’urgence ;
Vu, en date du 6 octobre 2014, l’ordonnance portant clôture immédiate de l’instruction,
en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative ;
Vu, enregistré le 6 octobre 2014, le nouveau mémoire, présenté par le préfet de la
Seine-Saint-Denis, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire ;
Il fait en outre valoir que les prescriptions de l’arrêté sont conformes aux usages en
vigueur dans ce type de situation ; qu’ainsi, elles sont complètes et suffisantes ; qu’à cet égard, la
« partie 9 » de l’étude de dangers est dédiée aux mesures d’urgence ; que l’article 7 de l’arrêté
comporte des prescriptions relatives à l’adoption de consignes écrites par le gestionnaire de la
gare ; que la mise à jour du PUI est prescrite à l’article 8 ; que la définition par RFF, en
collaboration avec la BSPP, des moyens d’intervention nécessaires est exigée par l’article 9 ; que
l’intégration par RFF des mesures d’intervention dans le plan d’intervention et de sécurité est
prévue à l’article 12 ; que, par ailleurs, les communes du Blanc-Mesnil, du Bourget, de Drancy et
de Dugny ont connaissance qu’un comité de pilotage (« copil ») associant les différentes parties
prenantes a été constitué en 2012 pour l’élaboration du PPI ; que ces communes sont informées
des comptes rendus des réunions du « copil » lors des réunions du Comité d’information et
d’échange (CIE) de la gare de triage de Drancy-Le Bourget ; qu’il a été décidé d’impliquer RFF
et la SNCF, en leur qualité d’exploitants, pour l’élaboration d’un « plan d’urgence interne –
matières dangereuses » (PUI-MD) ayant pour objet la mise en place d’une équipe d’intervention
interne à la gare afin d’éviter le recours systématique aux services de secours et préparer le PPI ;
que, dans le cadre du CIE, un exercice de validation des dispositions techniques du PUI-MD a
été réalisé en lien avec la BSPP et a débouché sur la mise en place d’un nouveau système
d’alerte alternatif par haut-parleurs et téléphone ; que, sur la base des plans communaux de
sauvegarde (PCS) et dans l’attente des PUI et PPI, il a proposé l’établissement d’une « fiche
réflexe-type » dans le but de « rassurer et donner des informations » sur le comportement à
adopter lors d’un accident ; qu’enfin, s’agissant de l’information des populations en cas
d’incident relevant de la compétence des maires, une réunion de coordination sera organisée ;
Vu l’ordonnance du 8 octobre 2014 portant réouverture de l’instruction, en application
de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;
Vu, en date du 30 octobre 2014, l’ordonnance portant clôture immédiate
de l’instruction, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice
administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
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Vu la Charte de l’environnement ;
Vu le code de l’environnement ;
Vu l’arrêté du 18 décembre 2009 relatif aux critères techniques et méthodologiques à
prendre en compte pour les études de dangers des ouvrages d'infrastructures de transport où
stationnent, sont chargés ou déchargés des véhicules ou des engins de transport contenant des
matières dangereuses ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 novembre 2014 ;
- le rapport de M. L'hôte, rapporteur ;
- les conclusions de M. Verrièle, rapporteur public ;
- les observations de Me Vielh, subsituant Me Goutal, pour la COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU BOURGET, la COMMUNE DE DRANCY et
la COMMUNE DU BOURGET;
- et les observations de M. Le Forestier, pour le préfet de la Seine-Saint-Denis ;
1. Considérant que la gare de triage de Drancy-Le Bourget accueille une activité de tri
de wagons de marchandises, dont certains contiennent des matières dangereuses ; qu’elle a fait
l’objet d’une étude de dangers par Réseau Ferré de France (RFF) en concertation avec la SNCF,
et instruite par la direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie
(DRIEE), dont la seconde version, en date du 5 août 2011, a été remise au préfet de la
Seine-Saint-Denis le 2 septembre 2011 ; que, par un rapport en date du 18 novembre 2011, la
DRIEE a rendu ses conclusions sur l’étude, laquelle a été validée par l’institut national de
l’environnement industriel et des risques (INERIS) dans son rapport du 31 août 2012 ; que, par
un arrêté en date du 6 mars 2013, dont la COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE
L’AEROPORT DU BOURGET, la COMMUNE DE DRANCY et la COMMUNE DU
BOURGET demandent l’annulation, le préfet de la Seine-Saint-Denis a donné acte à RFF de son
étude de dangers et a édicté diverses prescriptions pour l’aménagement et l'exploitation de cette
gare ;
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisance de l’étude de dangers :
2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 551-2 du code de l’environnement :
« Lorsque du fait du stationnement, chargement ou déchargement de véhicules ou d'engins de
transport contenant des matières dangereuses, l'exploitation d'un ouvrage d'infrastructure
routière, ferroviaire, portuaire […] peut présenter de graves dangers pour la sécurité des
populations, la salubrité et la santé publiques, directement ou par pollution du milieu, une étude
de dangers est réalisée et fournie à l'autorité administrative compétente. Un décret en Conseil
d'Etat précise selon les ouvrages d'infrastructure si cette étude est réalisée par le maître
d'ouvrage, le gestionnaire de l'infrastructure, le propriétaire, l'exploitant ou l'opérateur lorsque
ceux-ci sont différents. Cette étude est mise à jour au moins tous les cinq ans. […] » ; qu’aux
termes de l’article R. 551-1 du même code : « Le contenu de l'étude de dangers, à laquelle sont
soumis les ouvrages d'infrastructures […] ferroviaires […] doit être en relation avec
l'importance des risques engendrés par l'installation. En tant que de besoin, cette étude donne
lieu à une analyse de risques qui prend en compte la probabilité d'occurrence, la cinétique et la
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gravité des accidents potentiels, que leur cause soit interne ou externe, selon une méthodologie
qu'elle explicite. Elle définit et justifie les mesures propres à réduire la probabilité et les effets de
ces accidents. / L'étude prend en compte les matières dangereuses potentiellement présentes
dans l'ouvrage considéré [...]. Cependant, dans le cas où l'ouvrage est susceptible d'accueillir
des matières dangereuses dont les quantités et la nature sont variables, l'étude de dangers peut
se limiter à des scénarios types, représentatifs des accidents les plus significatifs. / L'étude de
dangers prend en compte les installations et équipements exploités ou projetés qui, par leur
proximité ou leur connexité, sont de nature à modifier les risques liés à l'ouvrage. » ; qu’aux
termes de l’article R. 551-4 de ce même code : « Le gestionnaire d'une infrastructure de
transport existante ou ayant fait l'objet d'une autorisation au 5 mai 2007 et qui entre dans le
champ d'application de la présente section doit adresser l'étude de dangers au préfet du
département où est situé l'ouvrage, avant le 5 mai 2010. / Le gestionnaire de l'infrastructure met
à jour l'étude de dangers au moins tous les cinq ans. » ; qu’enfin, aux termes de l’article
R. 551-8 dudit code : « Les sites de séjour temporaire ferroviaires, tels que gares de triage ou
faisceaux de relais, dans lesquels sont présents simultanément un nombre moyen de wagons de
matières dangereuses supérieur à 50 sont soumis à la présente section. / […]/«L'étude de
dangers est réalisée par le gestionnaire de l'infrastructure.»
3. Considérant que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude de dangers
d’un ouvrage d’infrastructure de transport sont susceptibles de vicier la procédure ainsi que
d’entraîner l’illégalité de la décision en donnant acte et édictant des prescriptions
d’aménagement et d’exploitation de l’installation, si elles ont été de nature à exercer une
influence sur la décision de l’autorité administrative en la conduisant à sous-estimer l’importance
des risques engendrés par l’ouvrage sur son environnement ;
4. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de l’instruction et notamment de l’étude de
dangers, que les feux de nappe n’ont pas été pris en compte par RFF, motif pris de ce que le sol
est essentiellement constitué de ballast à travers lequel le produit s’écoulera sans former de
nappe ; que, toutefois, selon le rapport de la DRIEE susmentionné, le ballast ne constitue pas
l’essentiel du sol de la gare de triage et des flaques de combustible peuvent se former sur les
terre-pleins qui séparent les voies de circulation constituées de ballast ; que le préfet de la
Seine-Saint-Denis ne conteste pas cette possibilité de formation de flaques de combustible ; que
dès lors, l’absence de prise en compte des feux de nappe par l’étude de dangers n’est pas
justifiée ;
5. Considérant, en second lieu, qu’il résulte de l’instruction et notamment de l’étude de
dangers, que les effets domino liés à des installations annexes situées dans l’enceinte de la gare
de triage (bouteilles de gaz situées le long des voies, pylônes électriques et projecteurs,
caténaires, canalisations de gaz traversant la gare) et ceux liés aux synergies d’accidents entre
wagons voisins n’ont pas fait l’objet d’une analyse spécifique, au motif que les calculs de
probabilités d’occurrence des phénomènes dangereux utilisés et réalisés sur la base du retour
d’expérience national de RFF intègrent déjà ces effets ; que, toutefois, il ressort tant du rapport
de la DRIEE que de l’avis de l’INERIS que ces calculs de probabilité d’occurrence des
phénomènes dangereux, fondés sur le retour d’expérience national de RFF, ont conduit à une
sous-évaluation des risques dès lors que des accidents survenus au cours de la période de
référence n’ont pas été comptabilisés et qu’ont été pris en compte les seuls passages dans les
gares de triage, alors que le trafic devait également l’être ; que le préfet de la Seine-Saint-Denis
ne conteste pas cette minoration des risques liée à l’utilisation du retour d’expérience national de
RFF ; qu’elle a nécessairement eu pour conséquence la sous-estimation des effets domino
susmentionnés ;
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6. Considérant, en dernier lieu, qu’il résulte de l’instruction, et notamment de l’étude de
dangers, que les matières infectieuses de la classe 6. 2 n’ont pas été retenues ; que, toutefois, il
ressort de la lecture du rapport de la DRIEE que ces matières infectieuses auraient dû être prises
en compte dès lors que leur circulation n’est pas interdite dans l’enceinte de la gare ; que le
préfet de la Seine-Saint-Denis n’établit pas, ni du reste ne soutient, que la circulation de ces
matières infectieuses est prohibée dans l’enceinte de la gare ; que dès lors, leur absence de prise
en compte par l’étude de dangers n’est pas justifiée ;
7. Considérant que les insuffisances susmentionnées de l’étude de dangers quant à son
contenu ont été de nature à exercer une influence sur la décision du préfet de la Seine-Saint-
Denis en le conduisant à sous-estimer l’importance des risques engendrés par la gare de triage,
ce qui est notamment révélé par la circonstance que l’arrêté attaqué prévoit la prise en compte
des risques éludés ou sous-évalués à l’occasion de la prochaine révision de cette étude ; que,
dans ces conditions, la COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU
BOURGET, la COMMUNE DE DRANCY et la COMMUNE DU BOURGET sont fondées à
soutenir que l’arrêté attaqué a été pris en méconnaissance des dispositions précitées des articles
L. 551-2, R. 551-1, R. 551-4 et R. 551-8 du code de l’environnement ;
En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de mention des obligations en matière
d’information et d’alerte des personnes susceptibles d’être affectées par un accident :
8. Considérant qu’aux termes de l’article R. 551-6-1 du code de l’environnement : « Les
arrêtés fixant les prescriptions d'aménagement et d'exploitation des ouvrages d'infrastructure
prévues à l'article L. 551-3 […] précisent notamment : 1o Les prescriptions d'exploitation
relatives aux mesures d'urgence incombant, suivant le cas, au maître d'ouvrage, au gestionnaire
de l'infrastructure, au propriétaire, à l'exploitant ou à l'opérateur, ainsi que leurs obligations en
matière d'information et d'alerte des personnes susceptibles d'être affectées par un accident,
quant aux dangers encourus, aux mesures de sécurité et au comportement à adopter […] » ;
9. Considérant qu’il résulte des dispositions précitées que les obligations en matière
d’information et d’alerte des personnes exposées aux risques d’accidents quant aux dangers
encourus, aux mesures de sécurité et au comportement à adopter incombant, suivant le cas, au
maître d'ouvrage, au gestionnaire de l'infrastructure, au propriétaire, à l'exploitant ou à
l'opérateur, ne sont pas limitées aux seules personnes physiques ou morales intervenant ou
localisées sur le site de la gare de triage mais concernent l’ensemble des personnes qui sont
situées dans la zone des effets potentiels des phénomènes dangereux devant être pris en compte
par l’étude de dangers, notamment les populations alentour ;
10. Considérant que l’arrêté critiqué ne prévoit aucune obligation d’information et
d’alerte des populations situées dans la zone des effets potentiels des phénomènes dangereux
devant être pris en compte par l’étude de dangers ; que la circonstance que ces obligations
d’information et d’alerte seraient prévues par le plan d’urgence interne ou par le plan particulier
d’intervention en cours d’élaboration, ne saurait pallier ces carences de l’arrêté ; que, dès lors,
l’arrêté contesté a été pris en méconnaissance des dispositions de l’article R. 551-6-1 du code de
l’environnement précité ;
11. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU BOURGET, la COMMUNE DE DRANCY et
la COMMUNE DU BOURGET sont fondées à demander l’annulation de l’arrêté
du 6 mars 2013 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a donné acte à Réseau ferré de
France (RFF) de son étude de dangers et a édicté diverses prescriptions pour l’aménagement et
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l'exploitation de la gare de triage de Drancy-Le Bourget, sur les communes de Drancy et du
Blanc-Mesnil ;
Sur les conclusions à fin d’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de
justice administrative :
12. Considérant que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de faire application
des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de
l’Etat une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU BOURGET, la COMMUNE DE DRANCY, et
la COMMUNE DU BOURGET et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
Article 1er : L’arrêté du 6 mars 2013 du préfet de la Seine-Saint-Denis donnant acte à
Réseau ferré de France (RFF) de son étude de dangers et édictant diverses prescriptions pour
l’aménagement et l'exploitation de la gare de triage de Drancy-Le Bourget est annulé.
Article 2 : L’Etat versera la somme globale de 1 500 (mille cinq-cents) euros à la
COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU BOURGET, à la
COMMUNE DE DRANCY et à la COMMUNE DU BOURGET, en application des dispositions
de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la COMMUNAUTE
D’AGGLOMERATION DE L’AEROPORT DU BOURGET, à la COMMUNE DE DRANCY, à
la COMMUNE DU BOURGET et au préfet de la Seine-Saint-Denis.
Délibéré après l'audience du 27 novembre 2014, à laquelle siégeaient :
M. Boulanger, président
M. L'hôte, premier conseiller,
Mme Luyckx-Gürsoy, conseiller,
Lu en audience publique le 11 décembre 2014.
Le rapporteur,
Signé
F. L’hôte
Le président,
Signé
Ch. Boulanger
Le greffier,
Signé
K. Dunghi
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et au ministre de l’écologie,
du développement durable et de l’énergie en ce qui les concernent et à tous huissiers de justice à
ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à
l’exécution de la présente décision.
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